Январские тезисы для контрактных служб

19.10.2016
 Константин ДЕМЧЕНКО, фото: Сергей КУРЗИН

С 1 января 2017 года вступают в силу изменения в Федеральный закон от 5.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Его требования становятся обязательными к исполнению организациями Спецстроя России, имеющими организационно-правовую форму государственных унитарных предприятий. Обсуждению связанных с этим изменений в практике закупочной деятельности был посвящен отдельный пункт повестки работы Коллегии ведомства, состоявшейся в октябре. Подробнее на эту тему мы побеседовали с врио заместителя директора Спецстроя России Антоном Пивоваровым. 

— Необходимое пояснение. В российском законодательстве, можно сказать, сложилась уже отдельная своеобразная отрасль в сфере государственных и корпоративных закупок. Ее составляют два закона: № 44-ФЗ и № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц». Первый из них до сих пор регулировал соответствующий вид деятельности бюджетных организаций: федеральных и муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений. В системе Спецстроя к таковым относятся центральный аппарат Федерального агентства и Управление капитального строительства № 900. То есть центральный аппарат получает из государственного бюджета денежные средства и, согласно Бюджетному кодексу, является их главным распорядителем. Мы предоставляем субсидию нашему учреждению, утверждаем ему госзадание, и УКС-900 в соответствии с ним расходует эти средства… 

— Однако большинство других предприятий Спецстроя России, в частности главные управления, имеют правовую форму государственных унитарных предприятий (ФГУП). 
— Это организационно-правовая форма коммерческой организации, не наделенной правом собственности на имущество, которое закреплено за ней государством. В нашем случае, например, главки ведут самостоятельную хозяйственную деятельность, но часть их имущества закреплена за ними собственником — Российской Федерацией в лице Спецстроя России на праве хозяйственного ведения. И до 1 января 2017 года их закупочная деятельность регулируется 223-ФЗ. 

— В чем заключается принципиальная разница между нормами этих двух законодательных актов? 
— 44-ФЗ регламентирует полностью всю процедуру, начиная от планирования закупки и заканчивая исполнением контракта. А самое важное — он строго определяет, каким образом пройдет закупка: виды процедур определения поставщика, регламентирует сроки их проведения. А 223-ФЗ определяет общие нормы. В соответствии с ним главным документом было «Положение о закупках», которое предприятие само себе разрабатывало и утверждало для исполнения. Можно было установить в этом Положении какой-то собственный способ процедуры, и на ее основании осуществлять закупки. 
Ссылаясь на слова главы Федеральной антимонопольной службы Игоря Артемьева, 223-ФЗ называют «рамочным». Тогда 44-ФЗ, получается, закон «императивный», то есть уже не допускающий свободного выбора. 
Поправки, о которых идет речь, в этот закон были окончательно приняты только в июле 2016 года. И хоть практика работы в соответствии с 44-ФЗ в Спецстрое России есть, остаются непонятными многие механизмы его применения в ситуации с нашими главками и другими унитарными предприятиями. При этом, если отладка практики у бюджетных организаций шла продолжительное время, то теперь на все есть лишь несколько месяцев. 

— Какие подводные камни здесь возникают? 
— Например, как в соответствии с этим законом технически будут проходить торги на электронных площадках. Как осуществлять необходимое планирование, которое связывается с кодами различных классификаций: бюджетных, товарных... Я говорил про отрасль законодательства, поскольку существует не только сам закон и регламент, но его исполнение связано и с другими вопросами: бухгалтерией, экономикой предприятия. Специалист по закупкам сегодня должен обладать знаниями в различных сферах, порой имеющих очень узкую направленность. Помимо умения работать на электронной торговой площадке ему необходимо разбираться в бухгалтерии, вопросах претензионно-исковой работы, особенно в части административного производства. 
Но самый тяжелый вопрос для предприятий специального строительства в случае с 44-ФЗ заключается в необходимости планирования всех закупок до начала года, в котором они будут производиться. Чтобы это реализовать, надо четко знать, что конкретно хочет получить заказчик. Увы, иной раз наши заказчики в силу объективных причин такого понимания не имеют. 

— Обычная практика: утверждается производственная программа предприятия и готовится план ее исполнения, в том числе и осуществления необходимых закупок товаров, услуг. Теперь срок проведения закупок сдвигается в этой процедуре на более ранний срок? 
— Не секрет, что главный идеолог 44-ФЗ — Министерство экономического развития России. В их глазах институт планирования таков: есть заказчик, он спускает по контракту часть работ, которые у него стоят в планах, и четко понимает, что хочет закупить. Есть план закупок, как общее, и есть план-график закупок: когда какая процедура закупки, за сколько и главное — что именно закупать. 
Наши взаимоотношения, например, с Министерством обороны строились немного иначе. Самый популярный контракт — на проектно-изыскательские и строительно-монтажные работы. Их называют ПИР + СМР. Нам дают деньги, а мы делаем все: от изысканий до начинки готового здания. На практике же наш заказчик представляет, что ему нужен, например, военный городок. А потом в какой-то момент командир части, в интересах которого идет стройка, пишет: все изменилось, нам необходим, скажем, иной вид оборудования. И от строителей всегда требуют делать все срочно и быстро. В этом, кстати, и есть специфика специального строительства. Планирование в том виде, как его представляет себе Минэкономразвития, наши предприятия осуществить не могут. Когда у заказчика нет четкого плана, вся вертикально интегрированная система, предусмотренная 44-ФЗ, начинает рушиться. 
И еще проблемный вопрос — осуществление закупок. По 223-ФЗ в своих Положениях о закупках предприятия могли установить требования для участников, сроки проведения процедур, самостоятельно определять, как именно произвести закупку: электронные торги, запросы котировок, аукцион. Например, если необходимый вид продукции производится на предприятиях Спецстроя России, то другая организация специального строительства могла оформить ее как закупку у единственного поставщика, без конкурентных процедур. 

— 44-ФЗ сделать этого не позволяет? 
— С 1 января все будет абсолютно по-другому — предприятие в большинстве случаев должно отыграть процедуру закупки — электронный аукцион. А главным критерием в такой закупке для определения победителя является цена. Кто предложит ниже, тот и выиграет. И только если никто из поставщиков, аккредитованных на торговой площадке, не подаст заявок, появляются основания для проведения другой процедуры закупки. 

— Но если электронные торги проведены и есть победитель, заключать контракт с ним придется в обязательном порядке… 
— Возникает, например, вопрос с согласованием крупных сделок. Сейчас оно осуществляется Спецстроем России на стадии, когда процедура закупки уже проведена и участники вышли на заключение контракта. При том что 44-ФЗ четко регламентирует срок, в течение которого должен быть заключен государственный контракт по результатам процедуры закупки. Осуществление Спецстроем России процедуры согласования может привести к нарушению этих сроков. Также есть проблема, что по результатам таких конкурентных процедур победителем может оказаться организация, просто неспособная выполнить свои обязательства. Мы понимаем эти проблемы и пытаемся их решить. 

— Разве в обсуждаемой нами процедуре не предусмотрен механизм защиты от действий недобросовестных поставщиков? 
— В 44-ФЗ есть четкие требования к структуре контракта, порядку авансирования работ, обеспечению исполнения обязательств, например, через механизм банковской гарантии или гарантийного депозита. Имеется и такой инструмент ответственности, как «знаменитый» реестр недобросовестных поставщиков. Если на стадии исполнения контракта выясняется, что поставщик не мог поставить или выполнить что-то, значит, он изначально не должен был стать победителем. Чтобы такой организации не иметь больше места в поле государственных закупок, с ней расторгается контракт и инициируется процедура включения ее в реестр. 

— Эти и другие меры недостаточно надежная гарантия? 
— В крайнем случае они позволяют вернуть авансированные средства после расторжения контракта. Но все-таки, когда критерий для победы в торгах только один — более низкая цена, риск получить победителем недобросовестного поставщика, конечно, возрастает. Спецстрой России работает в системе, когда объект надо сдавать «еще вчера». Поэтому помимо гарантий компенсации ошибки для нас важны еще и механизмы ее недопущения. 
Но все-таки ключевой задачей в связи со вступлением в действие поправок к 44-ФЗ представляется организация работы с заказчиками строительства. Особенно исходя из условий заключаемых госконтрактов, в части сроков их исполнения. Если сам заказчик до конца не представляет желаемый для себя результат, нам необходимы более продолжительные периоды на исполнение контрактов. Чтобы мы могли сначала, как того требует 44-ФЗ, осуществить планирование, затем проектно-изыскательские работы, а исходя из них уже вести и строительство. И, конечно, не так, как в случае с космодромом Восточный, когда объект строился пять лет, а проектно-сметная документация и изменения в нее продолжали поступать практически вплоть до старта ракеты. 

— А какие плюсы от применения 44-ФЗ вы можете отметить? 
— Мы оперируем бюджетными деньгами. Все идет к унификации. К тому, чтобы заказчики примерно одинаковые условия договоров везде включали и система государственных закупок была единообразной. Что позволит сделать ее прозрачнее, проще для понимания поставщиков, заказчиков и бюджета. Не будет необходимости каждый договор переделывать, проверять на соответствие — у тебя есть типовая форма, ее нужно соблюдать. 
Выше мы уже затрагивали тему гарантий исполнения контрактов. Например, 223-ФЗ не обязывал требовать от поставщиков обеспечения исполнения обязательств. И, кстати, на стадии согласования крупных сделок в Спецстрое России постоянно делали соответствующие замечания нашим предприятиям, если в договоре присутствует аванс, но отсутствует обеспечение. А 44-ФЗ прямо требует от поставщика предоставление обеспечения исполнения обязательств. Даже если авансирование не предусмотрено. Заказчик вправе требовать обеспечение в размере 5–30 % от стоимости контракта в виде либо банковской гарантии, либо гарантийного депозита. А если аванс предусмотрен, и он, например, превышает 30 % от полной цены, то обеспечение должно предоставляться на всю сумму аванса. 

— Со стороны представляется, что у проблемы исполнения изменившихся норм 44-ФЗ существует два аспекта. Первый — взаимоотношения с заказчиками, и его мы уже обсудили. Второй, который можно назвать «организационным», это подготовка соответствующих специалистов самих предприятий Спецстроя России. 
— На каждом предприятии должна быть создана контрактная служба, которая будет непосредственно заниматься планированием, проведением закупок, заключением и отслеживанием исполнения контрактов. Подчеркну еще раз, что 44-ФЗ регулирует полностью все стадии договорных отношений. 223-ФЗ, в отличие от него, лишь немного затрагивает сферу планирования, процедуры определения исполнителей и заключения контрактов, а исполнение — вообще никак. По этому закону не требовалось создавать никаких структурных подразделений, для исполнения можно было назначить любое должностное лицо. 
Как я говорил, существует большое количество и других сложных вопросов. Поэтому мы будем оказывать главкам требующуюся методологическую помощь. Планируем на базе Спецстроя России в ближайшее время провести обучение. Пока определяем: пригласим на него только руководителей контрактных служб или есть необходимость собрать более широкий круг сотрудников. Плюс центральным аппаратом будет обеспечено взаимодействие с Федеральной антимонопольной службой, Минэкономразвития в части разъяснения спорных вопросов. Будем работать и с другими органами исполнительной власти, которые регулируют те или иные виды процедур. Есть, например, Федеральное казначейство, которое разрабатывает все, что касается бюджетной сферы отрасли госзакупок и интеграции в единую информационную систему. 
Мы прекрасно понимаем, что для наших предприятий 44-ФЗ — это что-то новое. В наш адрес задают много вопросов. Уверен, что мелкие процедурные проблемы вполне решаемы. Важно осознавать: закон обязывает нас до декабря выйти уже готовыми к госзакупкам в соответствии с 44-ФЗ. Если к этому моменту мы не решим наши проблемы, то, естественно, не выйдем. А за нарушение в сфере госзакупок предусмотрена административная ответственность. Причем персональная и не маленькая. 
Будем, конечно, работать и с заказчиками, чтобы оптимизировать процессы в части их планирования. На данный момент это самое узкое место. Хотя 44-ФЗ регламентирует деятельность заказчика точно так же, как и нашу. Если он осуществит закупку без планирования, то есть вне плана графика закупок, то и для него за это предусмотрена административная ответственность. 

К СВЕДЕНИЮ 
Сфера регулирования Закона № 44-ФЗ: 
• планирование закупок товаров, работ, услуг; 
• определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 
• заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в случаях, предусмотренных законом; 
• особенности исполнения контрактов; 
• мониторинг закупок; 
• аудит в сфере закупок; 
• контроль в сфере закупок. 

Инструменты планирования закупок 
План закупок: 
• формируется на срок, соответствующий сроку действия закона (решения) о бюджете ППО (на 1–3 года); 
• формируется параллельно процессу бюджетного планирования. 

План-график закупок: 
• формируется на 1 год на основе утвержденного плана закупок; 
• является основанием для осуществления закупок в текущем году; 
• закупка, не предусмотренная планом графиком закупок, не может быть осуществлена.