Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Спецстроя России

Утверждены директором Спецстроя России
10 февраля 2012 года


РЕКОМЕНДАЦИИ
по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов Спецстроя России

1. Настоящие рекомендации подготовлены в целях совершенствования работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Спецстроя России и повышению качества подготовки указанных документов.
2. Настоящие рекомендации подготовлены для применения сотрудниками Правового управления Спецстроя России (далее – Правовое управление) при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Спецстроя России (далее, если не оговорено особо – нормативные правовые акты) и должностными лицами других структурных подразделений центрального аппарата Спецстроя России при осуществлении мониторинга применения уже изданных нормативных правовых актов Спецстроя России.
3. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и последующее устранение положений нормативных правовых актов, способствующих созданию условий для проявления коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути является устранением дефектов правовой нормы, правовой формулы.
Антикоррупционная экспертиза в связи с правовой экспертизой восполняет дефицит возможностей выявления несовершенства положений нормативных правовых актов, которые могут продуцировать коррупцию.
4. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», являются:
1) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
3) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;
4) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
5. Для решения вопроса о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правового акта (проекта правового акта) в первую очередь необходимо установить, носит ли такой документ нормативный характер.
Видится целесообразным использовать характеристику нормативного правового акта, данную Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которой под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, обладающий следующими существенными признаками: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
6. Антикоррупционная экспертиза бывает первичная и последующая.
Первичная экспертиза проводится Правовым управлением в отношении подготовленного структурным подразделением центрального аппарата Спецстроя России проекта нормативного правового акта; по ее результатам готовится заключение по установленной форме (приказ Спецстроя России от 31 мая 2010 г. № 241 «Об утверждении форм заключений, составляемых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Спецстроя России»).
Последующая экспертиза проводится в отношении уже изданных Спецстроем России нормативных правовых актов. Механизм проведения такой экспертизы определен разделом III Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства специального строительства, утвержденного приказом Спецстроя России от 15 апреля 2010 г. № 168. По результатам последующей антикоррупционной экспертизы также составляются заключения по установленным формам (см. выше).
Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта Спецстроя России осуществляется Правовым управлением одновременно с проведением его правовой экспертизы. При этом срок проведения правовой и антикоррупционной экспертизы, установленный Регламентом Спецстроя России, утвержденным приказом Спецстроя России от 13 мая 2005 г. № 190, составляет 5 дней со дня поступления проекта акта в Правовое управление.
При необходимости сотрудник Правового управления, проводящий антикоррупционную экспертизу, может привлекать исполнителя нормативного правового акта для дачи пояснений по нормативному правовому акту.
7. Сотрудник Правового управления, проводящий антикоррупционную экспертизу, должен использовать как общетеоретические и специальные познания, так и знание практики применения законодательства и подзаконных актов. Для детального изучения действующей практики сотруднику рекомендуются обращение к средствам массовой информации, Интернет-источникам, консультациям в государственных органах (в том числе выполняющих функции контроля и надзора), общественных и саморегулируемых организациях.
Сотрудник Правового управления, проводящий антикоррупционную экспертизу,  в ходе экспертизы и при подготовке итогового документа по ее результатам должен избегать перехода от антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта к вопросам общей правовой экспертизы, обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия нормативного правового акта или отдельных его норм.
При этом сотрудник не должен ограничиваться исключительно прочтением текста и формальным поиском положений, подпадающих под формулировку коррупциогенных факторов; необходима серьезная аналитическая работа по их выявлению, оценке, идентификации и ликвидации. При осуществлении антикоррупционной экспертизы необходимо помнить, что необдуманное исключение какого-либо коррупциогенного фактора способно привести к неполноценности и порочности правовой нормы не только по существу, но и по юридико-техническим требованиям, а также к возникновению других коррупциогенных факторов.
8. В рамках системного подхода необходимо оценивать не отдельные нормы нормативного правового акта, в отношении которого проводится антикоррупционная экспертиза, а весь документ в целом, предмет его регулирования и его назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов.
9. Коррупциогенные нормы содержат коррупциогенные факторы, т.е. такие дефекты нормы, которые способствуют или могут способствовать коррупционным проявлениям, в том числе, создавать условия для их формальной легитимности.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативного правового акта, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции¹.
______________________________________________________
¹) ч. 2 ст.1 Федерального закона от 27.07.2009 № 172-ФЗ


В связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 сотрудники Правового управления при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должны руководствоваться методикой  проведения  антикоррупционной   экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной указанным постановлением (далее - Методика).
10. Методика выделяет следующие группы коррупционных факторов:
- факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
- факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
10.1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
а) широта дискреционных полномочий² - отсутствие или неопределенность сроков, условий или  оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов  государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
____________________________________________________
²) Дискреционные полномочия предусматривают возможность государственных органов, их должностных лиц действовать по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их компетенции


Содержание фактора:
Дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по  своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких, предусмотренных нормативным правовым актом, вариантов решений.
Следует обратить внимание, что речь идет не об отсутствии дискреционных полномочий, а о необоснованно широком их закреплении в нормативном правовом акте.
Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без наличия свободного усмотрения субъектов правоприменения, реализующих собственную компетенцию или компетенцию органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому когда нормативный правовой акт предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них, возникают условия для коррупционных проявлений.
Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. Например, в нормативном правовом акте по возможности следует установить четкие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) на каких правовых нормах основана дискреция (конкретных нормативных правовых актов более высокой юридической силы), т.е. носят ли они легитимный характер;
2) являются ли дискреционные полномочия необходимыми в данном нормативном правовом акте, в случае отсутствия легитимного основания:
- предоставлены ли дискреционные полномочия с целью максимального учета особенностей регулируемых общественных отношений;
- можно ли обойтись без использования в нормативном правовом акте дискреционных полномочий при условии,  что это не  приведет  к снижению эффективности правоприменительной деятельности;
- соответствует ли объем предоставленных дискреционных полномочий характеру общественных отношений, в рамках которых они реализуются, и статусу органа (должностного лица), реализующего данные полномочия;
3) обеспечено ли надлежащее юридико-техническое качество закрепления дискреционных полномочий:
- можно ли сделать однозначный вывод о наличии у органа (должностного лица) дискреционных полномочий;
- не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми (скрытыми);
- позволяет ли исследуемый нормативный правовой акт определить объем (круг) дискреционных полномочий;
4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть при злоупотреблении дискреционными полномочиями:
- не сделает ли это невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций;
- не приведет ли это к возможности произвольного толкования должностным лицом порядка реализации своих властных полномочий;
- не приведет ли это к затягиванию процедуры принятия законного решения;
- не приведет ли это к возникновению у граждан и  организаций дополнительных правовых или организационных обременений различной степени и объема.
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
Содержание фактора:
Компетенция - совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций. Для органа власти (их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой и иной организации) право и обязанность образуют полномочие, то есть они должны быть связаны неразрывно, что должна находить свое нормативное закрепление в нормативном правовом акте. Именно через единство права и обязанности органа власти понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его или осуществлять, но при определенных условиях). Такое право приобретает качество возможности, которая не носит обязательного характера, т.е. на законных основаниях должностное лицо применять избирательный подход при реализации своих полномочий. 
Поэтому при оценке нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация полномочий органа («может и должен») не подменялась перечнем его прав («может», «вправе» и т.п., но не должен). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в нормативном правовом акте недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения («осуществляет», «рассматривает», «принимает» и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («может», «вправе» и т.д.).
Диспозитивность установления компетенции по формуле «вправе» означает, что реализация компетенции по формуле «вправе» возможна только в комплексе с конкретным единообразным механизмом его реализации. Компетенция по формуле «вправе» должна носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий.
Наряду с этим в нормативном правовом акте должна быть установлена четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами гражданина, правами юридического лица и соответствующими обязанностями государственного органа, что позволит исключить отказ в реализации их прав под предлогом отсутствия законных полномочий.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) насколько привязаны функции государственного органа или должностного лица по реализации компетенции по формуле «вправе» к обязанностям, а не к правам, т.е. правам должны корреспондировать конкретные обязанности;
2) есть ли в нормативном правовом акте конкретные обязанности государственного органа (должностного лица) по отправлению своих функций;
3) есть ли в нормативном правовом акте конкретный алгоритм реализации полномочий по формуле «вправе»;
4) какие негативные правовые последствия могут наступить при реализации коррупциогенного фактора (например, возможность склонения заявителя для реализации им своих прав и законных интересов к даче взятки и др.);
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Содержание фактора:
Изменение объема прав - один из методов нормотворчества, когда нормативные правовые акты устанавливают самостоятельно запреты и ограничения либо, напротив, делают исключения и предоставляют привилегии или делегируют такое право государственным органам - определять объем прав гражданина или организации. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах.
Как правило, такой коррупциогенный фактор коррелируется с другим коррупциогенными факторами: определение компетенции по формуле «вправе», широта дискреционных полномочий, завышенные требования к лицу, юридико-лингвистическая неопределенность.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) имеются ли исключения в отношении категорий граждан, которым предоставляются права;
2) определенны ли такие права в нормативном правовом акте или такое право делегировано органу государственной власти или его должностному лицу актом более высокой юридической силы;
3) обладает ли орган государственной власти или его должностное лицо дискреционными полномочиями по изменению объема прав;
4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть:
- необоснованность дифференциации объема прав, несоответствие реальным потребностям отдельных социальных групп населения или организаций (неадекватность), т.е. отсутствие адресности предоставления государственных и иных гарантий (льгот, компенсаций, привилегии), а также введение запретов и ограничений;
- изменение объема прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица.
г) чрезмерная  свобода  подзаконного  нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию  подзаконных   актов, вторгающихся в компетенцию  органа  государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Содержание фактора:
Обычно на наличие данного типичного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы, т.е. нормы, предоставляющей государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.
Однако их полное отсутствие также не является оправданным. Исследуемый нормативный правовой акт должен содержать основные правовые характеристики (основные элементы) административной  процедуры - определять правовой статус ее участников (прав и обязанности, ответственности), условия и основания для вступления в процедуру, содержать исчерпывающий перечень ограничений и запретов, действующих в рамках процедурных отношений. Недостаточность регламентации таких вопросов, особенно если это относится к компетенции нормотворческого органа, порождает возможность произвольного подзаконного нормотворчества и может реализоваться в форме широких дискреционных полномочий.
Наличие неконкретных нормативных отсылок создает условия, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) имеются ли в нормативном правовом акте бланкетные нормы;
2) имеются ли нормативные правовые акты, принятые на основе бланкетной нормы, не содержат ли они коррупциогенных норм, соблюдают ли такие акты интересы граждан и организаций или баланс интересов не соблюден, т.е. в нормативном правовом акте присутствует преимущество государственных органов и их должностных лиц перед гражданами и организациями в реализации их прав и законных интересов;
3) имеются ли в нормативном правовом акте достаточные процедурные предписания, позволяющие минимизировать дискреционные полномочия при бланкетном правовом регулировании;
4) не противоречат ли нормативные правовые акты, принятые на основе бланкетной нормы, нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу;
5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (невыполнение или недостаточное выполнение нормотворческим органом собственных регулирующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты);
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Содержание фактора:
Под компетенцией понимается круг вопросов, в пределах которых государственные органы реализуют государственные функции, наделяются правами и обязанностями (полномочиями).
Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в статутном акте (законе, подзаконном акте, уставе и пр.). Споры о компетенции государственных органов решает Конституционный Суд Российской Федерации (между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации).
Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться нормативным правовым актом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» делает такой акт незаконным.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) во исполнение какого нормативного правового акта более высокой юридической силы принят анализируемый нормативный правовой акт;
2) соответствуют ли нормы анализируемого акта нормативному правовому акту, на основании которого он принят;
3) можно ли сделать однозначный вывод о том, что анализируемый акт принят в пределах полномочий, которые ему делегированы нормативным правовым актом, на основании которого он принят (принят в пределах компетенции)
4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (возможность использовать должностным лицом полномочия, определенные таким актом, в нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, в частности, ставя в зависимость их реализацию или сроки их реализации от незаконного вознаграждения);

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Содержание фактора:
В условиях динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что с одной стороны обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. При этом такое право может быть делегировано на подзаконный уровень законом. Однако устранение пробела на практике осуществляется и по инициативе нижестоящего нормотворческого органа.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения (административные процедуры, компетенция правоприменителя по их реализации и т.д.), которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений.
Недостаточность норм, которые регламентируют компетенцию государственных органов и субъектов правоприменения (права, обязанности, цели, задачи и основные направления их деятельности), создает возможность для произвольной трактовки их полномочий с целью извлечения незаконной выгоды, позволяет им самостоятельно устанавливать объем своих прав и обязанностей, принимать произвольные решения, вторгаться, в компетенцию уполномоченных органов и их должностных лиц, руководителей коммерческой или некоммерческой организации.
С учетом этого нормативным правовым актом должен всецело отражать компетенцию должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческой или иной организации. Если реализация этого требования в нормативном правовом акте невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке проектов соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).
Если нормативный правовой акт признает утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты (отдельные их положения), возникновение пробела в правовом регулировании наиболее вероятно. В этой связи необходимо выяснить, имеется ли потребность в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, устраняющих правовые пробелы, запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) принят ли исследуемый нормативный правовой акт в целях устранения законодательного пробела;
2) какие акты (или нормы в действующем законе) должны приниматься для устранения законодательного пробела;
3) имеется ли делегирование в законе устранения пробела на подзаконный уровень;
4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть  (учитывая презумпцию правильности акта, принятого на основе регулирующего пробел нормативного правового акта, до его отмены может состояться множество коррупционных сделок).

ж) отсутствие или неполнота административных процедур -   отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Содержание фактора:
Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).
Отсутствие или неполнота административных процедур могут привести к тому, что за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц одного и того же государственного органа, руководителей коммерческой или иной организации и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции. Следствием такого дублирования полномочий является создание условий для злоупотребления служебным положением.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) насколько не определены или недостаточно четко определены обязанности должностных лиц по возбуждению индивидуальных  юридических дел, инициируемых гражданами или организациями;
2) отсутствуют ли в нормативном правовом акте процессуальные гарантии, обеспечивающие влияние гражданина или организации на ход развития административной процедуры, в том числе не закреплены права гражданина или организации быть выслушанными, представлять материалы, информацию, доказательства;
3) имеется ли определенность в отношении сроков принятия итоговых процедурно-процессуальных решений: эти сроки вообще не установлены либо должностное лицо вправе самостоятельно их определять, продлевать или сокращать;
4) закрепляет ли процедура перечень исчерпывающих оснований и порядок принятия управленческих решений;
5) имеются ли в нормативном правовом акте положения процедуры, позволяющие должностному лицу немотивированно изменять ход ее развития, прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций управленческие решения (коррелирует с фактором превышения объема дискреционных полномочий);
6) не содержится ли в процедуре излишней детализации обязанностей граждан или организаций, что значительно усложняет их точное исполнение (коррелирует с фактором завышенных требований);
7) какие негативные правовые последствия могут возникнуть  (отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур либо наличие дефектов установленной в правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений).

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Содержание фактора:
Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования государственно-служебных отношений (при назначении на должности государственной службы), имущественных отношений (предоставление, распределение, выделение бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав) с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.
Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного подхода уполномоченного субъекта (например, государственного служащего) в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников.
Напротив, при отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендует несколько лиц, увеличивается риск коррупционных проявлений.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) имеются ли в нормативном правовом акте, регулирующих соответствующие служебные, имущественные и другие отношения, конкурсные (аукционные) процедуры, оправдано ли их отсутствие с точки зрения законодательства, практики;
2) имеются ли в нормативном правовом акте гарантии объективного определения стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги (как правило, оценка стоимости должна быть получена на принципах беспристрастной и независимой экспертной оценки);
3) присутствуют ли в нормативном правовом акте достаточные процедуры для  информированности потенциальных участников о проведении конкурса (аукциона) для исключения неполноты распространенной информации;
4) достаточно ли времени между извещением и окончанием срока подачи заявок на участие в конкурсе (аукционе), для осуществления соответствующих действий;
5) является ли обоснованным применение закрытого порядка проведения конкурса (аукциона);
6) присутствуют ли завышенные требования к потенциальным  участникам конкурса (аукциона);
7) имеются ли нормы о внешнем контроле за проведением конкурса (аукциона), т.е. предусматривается возможность участия в проведении  конкурса (аукциона) независимых наблюдателей, включая средства массовой информации; предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе конкурсной комиссии;
8) имеются ли в нормативном правовом акте формальные, поддающиеся внешней независимой проверке критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона).
9) какие негативные правовые последствия могут возникнуть:
- отсутствие в нормативном правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав  и  юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных  (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений;
- создание условий для злоупотреблений на всех или отдельных стадиях процедуры.

10.2. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие  завышенных требований к  лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права,  - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Содержание фактора:
Такой коррупциогенный фактор наиболее часто проявляется при реализации разрешительных³ и регистрационных´ полномочий. Признаками такого коррупциогенного фактора является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.
__________________________________________________
³) Разрешительные полномочия - полномочия, осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами (например, оружием).
´) Регистрационные полномочия - полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов права (налогоплательщиков, лицензиатов), а также граждански-правовых сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).


Если требования, необходимые для реализации гражданином или юридическим лицом своего субъективного права, согласно нормативному правовому акту чрезмерно завышены, явно выходят за разумно допустимый уровень, между заинтересованными физическими или юридическими лицами и уполномоченными субъектами правоприменения могут возникнуть  отношения, основанные на проявлениях коррупции.
Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права (например, приведен «открытый» перечень таких оснований; основанием для отказа выступает «представление сведений, не соответствующих действительности», т.е. без указания, в чем именно это выражается, или «представление сведений не в полном объеме», т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) насколько основаны эти требования на положениях НПА, имеющих более высокую юридическую силу;
2) имеются ли аналогичные (схожие) нормативно-урегулированные процедуры, содержащие иной (меньший или больший) объем требований, возлагаемых на граждан или организации;
3) насколько согласованы эти требования с содержанием нормативного правового акта в целом;
4) насколько адекватны эти требования характеру регулируемых общественных отношений, значению тех субъективных прав, иных социальных благ, реализацию которых они призваны обеспечить (может ли несоблюдение таких требований нарушить иные права, законные интересы иных лиц);
5) возможно ли снижение объема требований, возлагаемых на граждан или организации, без ущерба для эффективности юридической процедуры.
6) какие негативные правовые последствия могут наступить при реализации коррупциогенного фактора, например:
- приведет к невозможности реализации субъективного права или законного интереса;
- существенно затруднит реализацию субъективного права или законного интереса;
- повлечет за собой применение к гражданам и организациям публично-правовых санкций или вызовет иные негативные последствия.

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
Содержание фактора:
Предоставление заявителю права свободного выбора варианта его поведения не регламентировано или регламентировано не достаточно (например, не определены способ и сроки совершения действий), что дает возможность дискреционного поведения должностных лиц, которое императивно может устанавливать тот или иной порядок реализации заявителем своего права.
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) имеется ли в нормативном правовом акте четкая процедура реализации права заявителя (подробные права и обязанности должностного лица и заявителя);
2) имеются ли конкретные сроки реализации права заявителя;
3) имеется ли в нормативном правовом акте закрытый четкий перечень документов, представляемых заявителем для реализации своего права;
4) имеется ли в нормативном правовом акте указание на конкретный юридический факт, с которым связывается начало реализации права заявителя (событие, действие).
5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть  (например, существенное затруднение реализации субъективного права заявителя и др.);

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Содержание фактора:
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Перед сотрудником, проводящим антикоррупционную экспертизу, не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.
Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции Российской Федерации.
Такие дефекты нормативного правового акта могут обусловить произвольное применение его норм, в том числе связанное с коррупционными проявлениями.
Следует иметь в виду, что в наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку», хотя он отсутствует).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения нормативного правового акта, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации) при наличии, например, таких формулировок – «принимает решения по отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения единолично», «обладает иными полномочиями».
Вопросы, которые необходимо разрешить в ходе антикоррупционной экспертизы:
1) имеются ли в исследуемом нормативном правовом акте нормы, не позволяющие сделать однозначный вывод о варианте поведения уполномоченного лица;
2) допускается ли дискреционная вариативность при применении термина или категории;
3) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться неоднозначно, постольку это дает возможность должностному лицу  варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет дискреционные полномочия чиновника).
11. Настоящими рекомендациями также руководствуются должностные лица юридических служб организаций при Спецстрое России при подготовке:
- проектов нормативных правовых актов Спецстроя России, по вопросам, входящим в сферу деятельности организации;
- локальных нормативных правовых актов, издаваемых в организации в пределах установленной компетенции.

При подготовке настоящих Рекомендаций использовались материалы Пособия «Организация и проведение органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (М.: НИИ АГП, 2010) .